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前言
近年来城投公司的发展势头逐步降速，“城投从不违约，违约不是城投”的信仰也随着部分城投公司的信用评级下调等负面评价而有所动摇。据中诚信国际研究，年城投债到期及回售规模或超3万亿元，城投债务已经成为当前中国的系统性金融风险的潜在隐忧之一。然而，城投债务的化解需要过渡期、利益相关方协调需要相关机制、以及化债和救助需要相关配套法规的出台，这些因素导致城投脱困自救困难重重。“谁来拯救城投信仰”成为地方政府与地方城投所不得不面对的问题。
利益协调机制：相关各方利益如何协调
一些企业通过债务重组来解決债务问题，通常债务重组是以协商为核心的企业拯救制度，难点是如何修复破损的契约关系，并使各相关方的利益达到再平衡。但现实中的债务重组涉及到了诸多利益相关方，而各方诉求难以调和甚至存在矛盾，调和已属不易，遑论协调一致实现重组。
首先是城投公司与债权人利益的协调。一方面，不少城投作为政府融资平台，承担基础设施建设的资金筹集功能，资产端以公益性、准公益性资产为主，在政府不能兜底的政策环境下，不容易在债务危机中自救脱困。另一方面，债权人（即金融机构）也面临多重束缚——信贷政策收紧、内部审核日益严苛、救助贷款没有优先偿还的保证，当事人有可能面临事后被内部追责等，导致其不敢也不能进行贷款重组及展期。因此，不少城投公司面临着被“信用挤兑”的困难，债务居高不下的隐忧凸显。
其次是城投公司与投资人利益的协调。在化债过程中，资产处置是重要的偿债来源，而处置对价是债务人及投资人争论的焦点。对于投资人来说，如果城投的资产质量欠佳，投资退出时间和通道不明确，对价低是理所应当。而对于城投公司来说，处置资产会面临国资监管的压力，因此即使在急需现金的情况下，城投公司也很难接受以低于账面价值或者评估值的价格处置资产，因此买卖双方利益难以协调。
债务化解时间：风险化解过渡期如何确定
城投公司从公益性向经营性的转换需要时间和条件，非一朝一夕可达。通常来说，城投公司化债的关键在于救助措施，即“三资”（资金、资产、资源）的注入，以及在短、中、长期化债工作中的有效过渡和衔接。但现实情况下，债权人受限于监管政策，很难认可并同意这个过渡期。
短期化债最行之有效的办法是注入资金。无论是各级政府的信保基金还是国企间的资金帮扶，资金的注入会使市场信心在短期内恢复，但大多只能解决城投燃眉之急，无法从根本化解债务危机。
中期化债则是有效资产和资源的注入，但是实际操作中资源注入难度很大。随着《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》（财综[]19号）的发布，土地出让收入等四项政府非税收入将统一划转税务部门征收，从操作层面杜绝了“城投公司购地，地方政府返还土地出让金”的违规行为，部分地方政府早年间以“缓征”、“少征”等方式变相向城投平台注资的手段逐渐失效。此外，资产和资源的重新分配往往面临重重阻力。
长期化债则需要从国家最新政策法规、“十四五”战略方针的大背景下出发，结合城投自身的资源禀赋，设计业务经营发展思路，完善组织架构及管理机制，做多、做大、做强盈利性项目，转型成为政府给资源、自身有营运盈利能力的新城投。
债务化解机制：沟通与协调机制如何确立
城投救助之难，在于需要建立有效的化债手段和协调机制。首先是司法协调通道是否能够打开。一般商业企业可以在《破产法》的指导下借助司法程序通过破产和解、破产重整等司法协调机制，实现涅槃重生，比如近年安永参与的大型重整案例，海南航空、北大方正，数千亿的债务都通过司法重整得到化解，企业轻装上阵，以时间换空间实现重生。年4月，国务院发布《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发[]5号），也指出对失去清偿能力的城投要依法破产重整或清算。但综合考虑其对社会舆论、区域信用环境的影响，城投企业破产在国内未有先例。特别在部分省市地方财政无法自给自足的情况下，如果轻易放开城投债务的司法重整，将会产生负面的示范效应，对地区政治形象、经济发展与金融环境产生重大不良影响。
其次是庭外的金融债权人协商机制如何适用。年1月，中国银保监会、发展改革委、中国人民银行和中国证监会联合发布了《金融机构债权人委员会工作规程的通知》（银保监发[]57号），金融机构债权人委会制度进一步完善。许多商业企业可以在债务重组中通过引入金融债委会来实现债权人统一行动、相关方利益协调一致——不压贷，不缩贷，不扩大债务风险等，对于稳妥化解债务人风险、帮助债务人脱困具有重要作用。但如果城投平台的债务结构中很大一部分是公开债券，其债权人众多且分散，对违约事件敏感，市场情绪传导强烈，较难通过庭外协商机制来解决债务问题。此外，金融债委会的成立往往意味着正式宣告债务危机，这会导致城投平台的发债通道进一步缩窄，存量债务难以靠“借新还旧”实现滚动，可能导致债务危机进一步恶化。因此部分城投只能“犹抱琵琶半遮面”，坚持兑付到期公开债券，不敢轻易诉诸金融债委机制进行协商调停。
结语
袁勇敏
大中华区企业重组咨询主管合伙人
安永（中国）企业咨询有限公司
“困境城投已经处于必须转型的时候，利益相关方如何协调、化债过渡期如何商定、有效的执行与协调机制何时出台等诸多因素，使得城投平 立脱困、实施“自救”所面临的困难较大。安永认为城投救助既要依托于现有政策法规，也要紧跟政策思路及导向。在中央经济会议“防范化解金融风险”，进一步支持地方债务风险化解的大政方针指引下，建议相关部门考虑尽快出台城投平台债务危机化解和转型发展的相关配套政策。”
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