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我国资源高效利用制度建设进展和建议原创廖虹云中国发展观察
党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确指出：“全面建立资源高效利用制度。推进自然资源统一确权登记法治化、规范化、标准化、信息化，健全自然资源产权制度，落实资源有偿使用制度，实行资源总量管理和全面节约制度。健全资源节约集约循环利用政策体系。普遍实行垃圾分类和资源化利用制度。推进能源革命，构建清洁低碳、安全高效的能源体系。健全海洋资源开发保护制度。加快建立自然资源统一调查、评价、监测制度，健全自然资源监管体制。”建立资源高效利用制度有助于推动我国生态文明建设，促进经济高质量发展。
我国资源高效利用制度建设进展
当前我国已经建立了多项相关制度，并从法律体系、法规方案、部门规章、标准规范、配套政策等方面形成了一套较为完善的资源高效利用制度落实办法。
（一）制定了从资源开发、利用到处置全环节的法律体系
为推动资源高效利用，我国制定了一系列从资源开发、利用到处置全环节的法律体系。资源开发方面的法律主要包括《矿产资源法》《水法》《森林法》《可再生能源法》《海洋环境保护法》等；资源利用方面的法律主要包括《土地管理法》《节约能源法》《循环经济促进法》《清洁生产促进法》等；资源处置方面的法律主要包括《固体废物污染环境防治法》等。这些法律为推动资源高效利用制度的落实奠定了基础。
（二）发布了一系列包含指导意见、实施方案和法规办法在内的政策文件
针对资源高效利用的制度要求，我国发布了一系列指导意见、配套办法和实施方案，为推动制度落实指明了方向，提供了支撑。
为指导制度的实施，我国发布了相关指导意见。如关于资源产权制度改革，年印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，要求到年基本建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源产权制度。关于资源有偿使用制度，国务院年发布的《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》，要求到年，基本建立产权明晰、权能丰富、规则完善、监管有效、权益落实的全民所有自然资源资产有偿使用制度，并针对土地、水、矿产、森林、草原、海域海岛等六类国有自然资源分别提出了建立完善有偿使用制度的重点任务。关于自然资源监管体制，年印发《关于建立资源环境承载能力监测预警长效机制的若干意见》，提出建设资源环境监测预警数据库和信息技术平台、一体化监测预警评价机制等。
为推动制度的落实，我国发布了相关实施方案。如关于自然资源产权制度，年7月自然资源部等五个部门联合印发《自然资源统一确权登记工作方案》，提出对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域、无居民海岛以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权和所有自然生态空间统一进行确权登记。关于资源总量管理和全面节约制度，年以来，我国陆续发布了天然林、草原、湿地、沙化土地保护修复制度方案。
为保障制度的推行，我国发布了相关配套法规办法。为推动海洋资源开发保护，我国颁布了《防止船舶污染海域管理条例》《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》《海洋倾废管理条例》等一系列法规，建立了海洋产权登记制度、海洋主体功能区规划制度、海域海岛有偿使用制度、渔业资源总量管理制度、休禁渔制度、围填海总量控制制度、海洋生态红线制度、自然岸线保有率控制制度，并发布了相关的办法。
（三）出台了一系列具体的部门规章、标准规范和技术指南
为推动节能减排工作的开展，我国建立了节能环保产品政府强制采购和优先采购、能效标准标识、能效领跑者、节能监察、用能权交易、碳排放权交易等一系列机制，针对能源和碳排放领域发布了大量的标准和技术目录等。为推动资源循环利用，相关部门按照职责分工，制定了一系列部门规章、标准规范和技术指南等，如电子废物方面，明确了名录、规划和基金补贴等，制定了基于生产者责任延伸制度的电子废物管理办法，为推动生活垃圾分类和资源化，发布了生活垃圾收集、运输、处理等相关管理规章等。
（四）开展了一系列的资源高效利用制度试点工作
为更好地推进自然资源产权制度的实施和确权登记的有效推动，我国开展了确权登记试点，并在此基础上修改出台了确权登记办法。为推动节能减排工作，我国开展了节能减排财政政策综合示范、低碳城市、低碳园区等试点工作。为推进资源循环利用，我国开展了国家“城市矿产”示范基地、循环化改造园区、餐厨废弃物资源化利用和污水处理试点城市、再制造试点示范基地、循环经济的示范城市、工业固体废物综合利用基地试点、农业废弃物资源化利用试点等。在建立自然资源监管体制方面，年，国务院办公厅要求在试点地区编制自然资源资产负债表，已有部分试点完成此项工作。
（五）采取了多种政策手段保障资源高效利用制度的实施
我国采取了若干种政策手段保障资源高效利用制度的实施。
目标责任和考核制度。我国从“十一五”时期开始对节能目标进行考核，当前对我国能源消费采取能源消费总量和强度“双控”制度。年，我国发布了《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》，要求对领导干部进行自然资源资产离任审计。
价格和收费政策。我国自上世纪90年代末期开始实行垃圾和污水处理收费制度；对资源型产品进行价格改革，实行了差别电价、惩罚性电价、阶梯水价、生物质上网优惠电价和燃煤发电脱硫加价政策。
财政资金支持政策。为促进资源循环利用，财政部、国家发改委印发《循环经济发展专项资金管理暂行办法》，支持园区循环化改造、城市矿产示范基地、餐厨废弃物资源化利用等重点项目；国家建立了废弃电器电子产品处理基金，对列入目录的产品回收处理给予补贴。
税收优惠政策。年发布《关于全面推进资源税改革的通知》，扩大了资源税的征收范围，将原有“按量计征”为主改为“按价计征”为主，提高资源税对资源供求关系、极差效益的调节作用，实施“浮动税率”，对综合利用的资源可给予减税或免税的税收优惠。年印发的《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》，规定纳税人从事《目录》所列的资源综合利用项目，可以申请享受规定的增值税即征即退政策。
我国资源利用效率得到明显提升
多种资源高效利用制度的落实有效促进了我国资源利用效率的提升，主要体现在资源总体利用效率提升，重点高耗能产品单耗下降和资源循环利用水平提高等方面。
一是资源总体利用效率大幅提升。—年我国主要资源产出率增长了约63.4%；—年我国单位国内生产总值能耗累计降低24.4%，相当于以能源消费年均2.8%的增长支撑了国民经济年均7%的增长。
二是重点高耗能产品的单耗持续下降。能源效率提升明显，能源消耗强度显著降低。经核算，火电厂供电煤耗从年的克标准煤/千瓦时下降到年的克标准煤/千瓦时，累计下降65克标准煤/千瓦时；吨钢可比能耗从年的千克标准煤下降到年的千克标准煤，累计下降千克标准煤/吨；合成氨综合能耗从年的千克标准煤/吨下降到年的千克标准煤/吨，累计下降千克标准煤/吨。
三是资源循环利用水平不断提高。年，我国废钢铁、废有色金属、废塑料、废轮胎、废纸、废弃电器电子产品、报废机动车等十大类别的再生资源回收总量为3.54亿吨，同比增长10.2%。据不完全统计，目前主要再生资源回收利用率已达到70%左右。年，我国城市生活垃圾清运量为2.42亿吨，无害化处理量2.26亿吨，城市生活垃圾无害化处理率从年的52.2%提升到年的99.2%。
我国资源高效利用制度存在的问题
（一）资源高效利用制度体系建设亟需完善
一是部分资源高效利用制度尚未建立或不完善。当前部分资源高效利用制度仅有指导意见，但没有落实文件和落实方案。如自然资源有偿使用制度，仅对部分资源提出了具体的制度改革方案，其他资源尚处于准备完善和研究起草阶段。一些制度的范围也有待进一步扩展，如生产者责任延伸制度现在只包括电器电子、汽车、铅蓄电池、包装物等四类产品，需要进一步扩展。
二是部分重点领域还存在短板。资源高效利用的一些重大环节和重点领域仍亟待通过完善或强化制度建设来予以应对。备受
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