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No.1
基本案情
年11月15日，中国海监三亚市支队（被告海洋与渔业局下属机构）在三亚市天涯区红塘湾海域对三亚新机场工地现场检查时，发现新机场临空产业园一期正南方1公里处正在填海造地。因原告新机场空港区公司不能提供工程项目的海域使用权证及相关审批材料，海洋与渔业局予以立案调查并于17日向新机场空港区公司送达《责令停止违法行为通知书》。12月21日，三亚市海洋与渔业监测中心对工程现场进行实地测量，确定违法用海面积为1.公顷。年5月15日，海洋与渔业局作出并送达[]15号处罚决定，责令新机场空港区公司退还非法占用的海域，恢复海域原状，并处罚款元。新机场空港区公司不服该处罚决定，向我院起诉请求予以撤销。
另查明，三亚凤凰国际机场迁建项目（下称三亚新机场项目）是海南省重点建设项目，《海南省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》将三亚机场迁建规划列为海南省重点基础设施十大工程之一。三亚新机场规划由空港海港运营区（又称人工岛）、临空国际旅游商贸区（又称莲花岛、临空产业园、临空经济区）和机场配套产业区(陆域)三部分组成，填海造地面积达28.18平方公里。项目业主和建设单位为海航集团，新机场空港区公司为海航集团下属企业。
年11月，海南省政府召开专题会议研究推进三亚机场迁建工作。年12月，省政府决定成立三亚机场迁建工作领导小组，负责统筹协调三亚机场迁建中的重大问题。海航集团会同省发改委、海航机场集团有限公司开展项目前期工作，按计划推进项目报批工作。年8月，省政府召开专题会议，原则同意三亚机场迁建选址通过填海获取土地，以红塘湾场址为迁建的首选场址。年11月，省发改委报请中国民用航空局对三亚新机场选址红塘湾的选址报告进行审批。因不符合海洋功能区划，国家海洋局报请国务院同意《海南省海洋功能区划(-年)》红塘湾海域修改方案，将红塘湾局部海洋功能区划调整为工业与城镇用海区，以符合修建机场。海南省年、年重点项目投资计划先后将三亚新机场项目列为新项目和续建项目。省政府要求加强三亚新机场前期工作，强调三亚新机场建设的各项工作要始终坚持科学论证、于法有据、合法合规，依法依规办理填海工程手续，确保在年底前开工建设，年建成投入使用。
为加快三亚新机场项目建设，海航集团下属的三亚新机场投资建设有限公司从临空国际旅游商贸区和空港海港运营区分别划出临空产业园一期和人工岛起步区，未经批准先行启动填海工程。年7月，临空产业园一期47.公顷的海域使用权获得批准，海域使用期限为50年。同样，新机场空港区公司在尚未获得海域使用权的情况下，从年10月相继开始进行跨海栈桥、振沉钢圆筒和人工岛起步区等用海工程施工，且在相关部门通知停工并作出处罚的情况下，边交罚款边继续施工，直至年7月才全面停止施工。国家海洋局办公室于年7月作出通知，不予批准人工岛环境影响评价报告，并告知建设单位如工程确需建设，应对通知所提到的问题进行充分论证后按规定程序将报告书重新报批。年，中央第四环境保护督察小组在《海南省环境保护督察反馈意见》中指出“三亚市新机场临空国际旅游商贸区项目存在未批先建、野蛮施工破坏海洋生态环境问题”。针对中央环保督察反馈意见指出的问题，《海南省贯彻落实中央环保督察组督察反馈意见整改方案》提出的整改措施包括“根据《海南省总体规划（空间类-）》和《三亚市总体规划（空间类-）》及海洋功能区划要求，加快三亚新机场及临空产业配套项目前期工作，完善项目手续。”该整改方案已报经上级批准，整改方案并未提到调整三亚新机场选址；《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》提出开展三亚新机场前期工作。
No.2
裁判结果
本院认为，新机场空港区公司在未依法取得海域使用权的情况下，开始人工岛起步区工程建设，其行为属于未经批准填海造地非法占用海域；海洋与渔业局依照《海域使用管理法》第四十二条的规定予以行政处罚并无不当，但因未准确完整理解该条文，导致在确定罚款基数时未考虑“非法占用海域期间”，因此造成处罚金额明显不当。其次，海洋与渔业局未充分考虑涉案项目系重点基础设施项目的性质，以及项目已获得大部分支持性文件等现状，乃至恢复原状是否造成海洋环境二次污染损害等因素，其作出的“责令退还非法占用的海域，恢复海域原状”处罚决定明显不合理。因此，判决撤销海洋与渔业局作出的[]15号处罚决定，并责令其重新作出行政处罚。海洋与渔业局不服提起上诉，海南省高级人民法院二审维持原判。
No.3
典型意义
本案厘清了涉海行政机关对适用《海域使用管理法》第四十二条（下称第42条）的模糊认识，对准确适用该条文具有重要的指导意义。同时，为如何处理好支持重点项目建设与依法使用海域、加强海洋环境保护的关系，提供可借鉴、参考的意见。
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一是处罚非法围填海或占用海域行为时应考虑“非法占用海域期间”。首先，《财政部、国家海洋局关于加强海域使用金征收管理的通知》是对合法用海单位或个人计征海域使用金的规定，而第42条是对非法占用海域行为予以处罚的规定，两者性质不同、调整对象不同。其次，第42条的规定已经考虑到了非法占用海域进行围填海活动与其他非法占用海域行为的不同危害程度，对前者规定了更高的处罚幅度，且同时将“非法占用海域期间”和“非法占用海域面积”作为考量违法行为危害程度的情节并据此确定罚款金额。这符合违法行为与处罚相当的原则，体现了制度设计的合理性。因此，在依据第42条对违法围填海或占用海域行为处以罚款时，应考虑非法占用海域期间的长短，而不能一次性顶格征收50年的海域使用金。
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二是责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得这三种处罚方式并非并列关系。首先，第42条规定文意上即已表明前述三种处罚方式不属于并列关系，在适用该条规定进行行政处罚时不必然同时适用，只有并处罚款可与这三种处罚方式之一项或多项同时适用。其次，违法用海具有违法事实差异性和违法行为复杂性的特点，如若不根据违法事实的具体情况和违法行为的情节轻重而一概同时适用上述处罚方式，既违背了实施行政处罚时应遵循过罚相当的原则，也不能保障行政处罚目的的有效实现。
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三是行政处罚应兼顾合法性和合理性相结合的要求。行政处罚的宗旨在于纠正行政违法行为，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序。因此，在进行行政处罚尤其是涉重点基础设施工程时，应从经济、政治、社会、生态等全方位多角度考虑，秉持合理性原则，保持谦抑，过罚相当。涉案三亚新机场项目系重点基础设施工程，机场场址已获批复且国家要求开展前期工作，如何恢复海域原状及恢复原状是否造成海洋环境二次污染损害。本院综合考虑涉案项目性质、现状、可否续建等因素，贯彻《海南省环境保护督察反馈意见》提出的“该恢复的恢复、该调整的调整、该补救的补救”的原则，纠正行政机关简单套用第42条规定的全部处罚方式的做法，兼顾行政行为的合法性和合理性，体现行政审判法律效果与社会效果的统一。
